Предприятия оборонно-промышленного комплекса в своей закупочной деятельности напоминают жонглеров. Все необходимое надо закупать в условиях трехуровнего регулирования – в рамках законов №№ 44-ФЗ, 223-ФЗ и 275-ФЗ. При этом речь идет не только о военной технике и закупках для нужд армии, но и ремонтных работах, уборке и охране предприятий. О работе в рамках гособоронзаказа и проблемах заказчиков рассказывает Сергей Картаев, генеральный директор компании «Синапс-Мск», которая занимается повышением эффективности закупочной деятельности и развитием систем взаимодействия с поставщиками.
— Если кратко, то в чем специфика закупок в оборонно-промышленном комплексе?
— Оборонные предприятия ориентированы на выполнения гособоронзаказа, доля которого будет сокращаться. Напомню, доля гражданской продукции на предприятиях ОПК должна к 2025 году достигнуть 30%, а еще через пять лет – 50%. Сейчас гособоронзаказ формируется централизовано – предприятия оборонки получают заказ от госзаказчика в рамках 44-ФЗ. У головного исполнителя – в основном наших оборонных предприятий – есть исполнитель – предприятия ОПК с госучастием, то есть субъекты 223-ФЗ. Последние также подбирают себе исполнителей, но уже по 223-ФЗ. При этом на них накладывает еще дополнительные ограничения 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе». Получается цепочка, которую регулирует сразу три федеральных закона. Это и есть первая особенность закупок в ОПК.
Кроме этого, предприятиям надо соблюдать баланс между открытостью и безопасностью. С одной стороны, правила 223-ФЗ требуют максимальной открытости закупок – не публиковать можно только те закупки, которые содержат гостайну. При этом встречаются ситуации, когда у отдельной закупки нет сведений составляющих гостайну. Но выстроив цепочки коопераций и рассмотрев отдельные закупки этого заказчика по совокупности закупок можно понять, что и в каком объеме будут производить предприятия. Возникает риск раскрытия сведений, составляющих гостайну.
Поэтому перед закупщиками стоит задача балансировать между открытостью и безопасностью, и думать, как бы ни один из законов не нарушить.
И еще один специфический момент. Исторически сложилось, что ОПК — это комплекс с устойчивыми кооперационными связями между отдельными предприятиями. Поэтому говорить о том, что в рамках гособоронзаказа возможна свободная конкуренция, стоит только с очень большими оговорками. В итоге получается, что закупщикам оборонных предприятий нужно соблюдать еще один баланс между развитием кооперационных связей, без которых невозможен гособоронзаказ, и развитием свободной конкуренции.
— На протяжении пяти лет вы проводите конференцию «Закупки в ОПК». Расскажите о динамике развития отрасли.
— Динамика развития, безусловно, есть. Только в 2013 году компании начали работать по 223-ФЗ. Перед ними встала задача научиться работать в новых условиях по новым правилам. Они впервые столкнулись с трехуровневым регулированием и были определенные проблемы с рассинхронизированностью законов. К примеру, некоторые правила 223-ФЗ шли в разрез с правилами 275-ФЗ. Тогда же возникали курьезные ситуации, когда в 44-ФЗ были ссылки на 275-ФЗ, которые вели в никуда, потому что тогда в документе не было ответных ссылок. Сейчас они уже появились, и проблемы рассинхронизированности законов нет. Главное, что нужно было сделать в 2013 году – адаптироваться к работе по новым правилам, и это удалось.
Сейчас есть другие проблемы. В частности, несостыковки появились с вводом по 275-ФЗ банковского сопровождения оборонного заказа и особых условий при закупках у субъектов МСП по 223-ФЗ. Так, 223-ФЗ требует оплаты работ субъектов МСП в очень ограниченные сроки, но их нельзя выдержать с учетом требований банковского сопровождения, особенно когда речь идет о больших суммах. Чем больше законов регулирует одну и ту же сферу, тем сложнее эти законы синхронизировать.
Кроме этого, всегда стоял вопрос баланса открытости и безопасности, а также баланса конкурентности и кооперации. Что касается безопасности, то за это время была разработана и запущена специализированная площадка «АСТ ГОЗ», где появилась возможность не публиковать некоторую информацию, даже если в ней не содержится сведений, составляющих гостайну.
В целом, оборонные предприятия – это компании с госучастием, поэтому те проблемы, с которыми сталкиваются гражданские предприятия, распространяются и на них. Например, о развитии конкуренции принято говорить тогда, когда добился максимального уменьшения стоимости при максимальном количестве участников на торгах. Проще всего выполнить эту задачу, если снизить требования к продукции и поставщикам.
И неслучайно, главная проблема закупок большинства предприятий – снижение качества поставляемой продукции.
Причем в оборонке эта тенденция заметна даже ярче. Стоит учитывать, что мы говорим о конкурентных процедурах, потому что в оборонке большая доля закупок у единственных поставщиков, и там конкуренции нет. Так вот, в конкурентных процедурах снижение требований к продукции и поставщикам открывает возможность участвовать фирмам-однодневкам.
Эта проблема поднималась не только на конференции «Закупки в ОПК», но и на Военно-промышленной конференции. Главная цель – сделать так, чтобы заказчик мог проверять способность поставщика выполнить договорные обязательства до заключения контракта.
— Еще одна актуальная проблема отрасли – большой разрыв от начала заключения контракта до начала реальных работ по гособоронзаказу. С чем это связано?
— Эта проблема характерна не только для оборонных предприятий, но и для всех субъектов 223-ФЗ и 44-ФЗ. Процедура подготовки закупки, ее проведение, действительно, достаточно длительный процесс. А для оборонных предприятий это усугубляется еще и трехуровневым регулированием. Формально головной исполнитель гособоронзаказа может начать выбирать своих исполнителей только после победы в закупке госзаказчика.
К примеру, на 2018 год запланированы закупки в Минобороны России, там проводится процедура, выбирается головной исполнитель. Потом головной исполнитель начинает по 223-ФЗ выбирать своих исполнителей, а последние назначают исполнителей второго уровня. В каждом случае нужно заключить договор. Это последовательные этапы, которые нельзя запустить параллельно. Тут как раз и подойдет время, когда надо сдать продукцию по гособоронзаказу.
— Нужна ли и возможна ли конкуренция в оборонной промышленности? Как этот вопрос решается сейчас?
— В гражданской и оборонной практике сложилось представление, что конкурировать должны отдельные предприятия, то есть отдельные поставщики. Но в создании сложного изделия участвует много поставщиков, которые объединены кооперационными связями. Поэтому нужно говорить о конкуренции таких цепочек кооперации.
То есть конкурировать должны не отдельные поставщики, а цепочки из них.
Но для начала надо выстроить такие цепочки и вырастить поставщиков, которых в оборонке пока мало. Здесь конкуренция должна развиваться на других принципах, по другим законам, отличным от рынков, где много поставщиков. Изменения, которые сейчас планируется внести в 223-ФЗ, относительно вывода из-под действия закона компаний, входящих в группу, эту проблему отчасти решают.
— Как заказчики в условиях фактического отсутствия конкуренции могут контролировать ценообразование поставщиков?
— В оборонке с контролем все хорошо. Существует целый ряд организаций, которые контролируют ценообразование при планировании закупки и на этапе выполнения гособоронзаказа. Но одно дело контролировать, а другое влиять на ценообразование.
Сейчас ФАС России разработала мотивационную модель, которая позволяет предприятиям оставлять у себя дополнительную прибыль. До сих пор на оборонном предприятии работала формула «20 и 1». Это значит, что стоимость работ, выполняемых собственными силами, предусматривает прибыль 20%. Если же что-то закупаешь, то на это можно было установить прибыль 1%. Учитывая, что в основном затраты – это затраты на закупку, то итоговая прибыль предприятия может составлять от силы 2-3%. Чем выше затраты, тем выше абсолютное значение прибыли. И более того, мне выгодно делать все собственными силами, но не привлекать внешних исполнителей. Пусть так будет дороже, но я получу больше прибыли. Мотивационная модель предусматривает, что стоимость изделия фиксируется. Если я снижаю свои затраты, то полученная экономия – это моя прибыль. Поэтому возникает мотивация снижать затраты. Таким образом мотивационная модель влияет на ценообразование.
— Неоднозначную реакцию вызвала инициатива закрыть закупки с участием компаний, попавших под санкции, на отдельной электронной площадке. Что будет с конкуренцией и прозрачностью в отрасли?
— Конкуренция пострадает, но незначительно. Зато эффективность работы компаний при этом вырастет, а стоимость гособоронзаказа, скорее всего, уменьшится. Конкуренция не должна быть самоцелью.
— Еще одна инициатива, которую обсуждает отраслевое сообщество — стандартизация закупочной деятельности предприятий ОПК. Кто и в каком виде ее проводит?
— Стандартизацией закупочной деятельности давно занимается ФАС России, где были разработаны стандарты для субъектов 223-ФЗ, но они верхнееуровневые. Положения этих компаний соответствуют стандартам.
В рамках работы ФАС России разрабатывается национальный стандарт требований к исполнителям гособоронзаказа. Идея такая: создать сеть центров сертификации в соответствии с этим стандартом, и предоставить право оборонным предприятиям допускать к закупкам только тех поставщиков, которые отвечают требованиям стандарта.
Оборонные предприятия, также как и другие компании с госучастием, давно пришли к тому, что стандартизация – вещь полезная. Первым, кто разработал свой стандарт закупочной деятельности, был «Росатом». Сейчас и у других интегрированных структур есть либо стандарты закупочной деятельности, либо единые положения о закупках, которые принимаются всеми компаниями.
Следующий логичный шаг – стандартизировать деятельность всех предприятий отрасли. Можно ли при этом учесть специфику закупок разных оборонных предприятий? Наверное, можно, учитывая, что у «Росатома» и «Ростеха» очень разнородные предприятия, а они все равно успешно справляются со стандартизацией закупочной деятельности всех своих «дочек». Есть основания считать, что стандартизация закупочной деятельности – это правильная практика, но нужно подходить к ней продумано, взвешено и понимать зачем она нужна.
Один из подходов, который мне нравится, стандарт – это описание лучших практик.
Если компания стремится к работе по стандартам, то это означает, что она стремится к работе на уровне лучших компаний, совершенствуя свой потенциал. Компания не обязана бездумно следовать пунктам, предусмотренным стандарта, она может учитывать свою специфику, о которой другие могут не подозревать.
Автор: Ангелина Зеленькова.
Фотография с личной страницы эксперта на Facebook.