Ключевой проблемой закупок в России стала негибкость самой системы. К такому выводу пришли эксперты Высшей школы экономики, которые подвели итоги десятилетнего исследования отрасли в докладе «Регламентированные закупки в России: как повысить стимулирующую роль расходов бюджетов и регулируемых компаний».
О проблемах государства и его компаний рассказал один из авторов доклада, директор Института анализа предприятий и рынков, профессор Департамента политики и управления НИУ ВШЭ Андрей Яковлев.
— Андрей Александрович, участники рынка задают вопрос: есть ли смысл править нежизнеспособный механизм?
— Нельзя однозначно говорить о том, что система госзакупок – это нежизнеспособный механизм. Да, есть большие проблемы с ее функционированием: избыточные затраты на проведение процедур, повышение цен по сравнению с возможными, проблемы с качеством закупаемых товаров и услуг, в ряде случаев ограничение конкуренции.
Обо всем этом говорят и участники рынка, и эксперты, и сами заказчики. Но надо сознавать, что система работает уже 15 лет, сложились определенные механизмы закупок, практики взаимодействий заказчиков и поставщиков, есть много игроков, которым выгодна действующая модель. Просто «отменить» все это и построить заново другую систему не реально. Поэтому я не вижу альтернативы корректировке действующей системы – с учетом интересов разных категорий ее нынешних участников.
— Как можно улучшить существующую систему?
— На мой взгляд, со стороны регулятора возможна дифференциация требований к заказчикам в зависимости от результатов работы. Мы с коллегами сейчас развиваем эту идею.
Есть разные типы мониторинга закупочной деятельности. Можно проводить мониторинг «на входе» — через контроль соблюдения требований к процедурам. Это довольно дорого, но не гарантирует эффективность, так как среди заказчиков и поставщиков найдутся те, кто будет обходить такой мониторинг и манипулировать требованиями.
А возможен контроль «на выходе», когда акцент делается на оценку конечных результатов закупки. В зависимости от них можно возвращаться к мониторингу «на входе», используя разные приемы. В такой системе внимание будет сфокусировано на тех, кто злоупотребил возможностями. А для тех, кто действовал правильно, можно смягчать требования, давать им большую степень свободы и автономии.
— Почему вы предлагаете сдвинуть приоритет борьбы с коррупцией в сторону эффективности закупок?
— Когда говорят о борьбе с коррупцией как о центральной проблеме регулировании закупок, то происходит подмена понятий. С такой точки зрения для того, чтобы победить коррупцию в госзакупках (и заодно обеспечить максимальную «экономию для бюджета»), проще всего просто перестать проводить закупки.
Если же исходить из того, что закупки нужны для обеспечения предоставления общественных благ и государственных услуг, то в центре внимания законодателя и регулятора должны быть другие вопросы: как сделать так, чтобы заказчики закупали то, что им нужно, по привлекательной цене, а контракты исполнялись в срок?
При этом с коррупцией, естественно, нужно бороться, но это лишь малая часть тех проблем, которые должно решать регулирование закупок.
— Что вы подразумеваете под эффективностью закупок, к которой следует стремиться?
— Под эффективностью закупок следует понимать наилучшее соотношение цены и качества. И речь не про экономичность, как ее понимает ФАС – когда после выставления закупки происходит снижение цены.
На мой взгляд, про экономичность нужно говорить применительно не к закупке, а к жизненному циклу контракта с оценкой совокупных издержек в соотнесении с полезными эффектами от закупки. Например, при закупке томографа стоит исходить из уровня совокупных издержек за весь период службы этого аппарата (включая не только цену томографа, но и стоимость его обслуживания, комплектующих, ремонта, зарплату персонала и т.д.) в расчете на 1 обследованного пациента.
К сожалению, когда сегодня говорят об эффективности закупок по 44-ФЗ, жизненный цикл контракта, как правило, не учитывается и это не правильно.
— Как добиться конкуренции лучшей продукцией, а не обещаний поставщиков или ожиданий заказчика?
— Это философский вопрос. Если мы говорим о закупках стандартной продукции, на которые приходится большинство контрактов, то процедуры, прописанные в 44-ФЗ, вполне работают. На такие закупки приходится меньше денег, но это вполне значимый сегмент. Здесь важно, что качество массовой продукции можно физически проверить при поставке.
Другое дело, когда мы говорим о более сложных закупках. Например, оборудования, работ или услуг. Их качество в момент поставки во многих случаях проверить невозможно. Тем не менее в международной практике здесь есть решение, причем предложенное более 40 лет назад. Это учет фактора предшествующего опыта и репутации. Если поставщик много лет демонстрировал выполнение контрактов в срок и высокого качества, то это снижает риски срывов в новых контрактов, так как такие срывы будут наносить ущерб репутации такого поставщика и будут обесценивать его предшествующие инвестиции в создание хорошей репутации.
Иными словами критерием при отборе заявок в рамках сложных закупок должна быть не только цена и качество, но и предшествующий опыт поставщика. При этом для конкретных закупок в зависимости от сроков и масштабов должны быть разные требования. Чем выше стоимость закупки, тем больше внимания надо уделять параметрам качества и опыту поставщиков.
— Какой, по-вашему, должна быть идеальная закупка?
— В нашем докладе термин «идеальная закупка» использован применительно к описанию того, как воспринимает ситуацию регулятор. В таком понимании идеальной будет закупка, процедура и условия которой дают возможность относительно простого внешнего контроля. И в такой процедуре не должно быть ничего недосказанного.
Но если мы рассматриваем ситуацию с позиций других участников – заказчиков или поставщиков, то у них будут другие представления об «идеальной модели». И оптимальная система регулирования должна учитывать эти различия в предпочтениях основных участников закупок.
— Почему в российских госзакупках в качестве способа закупок лидирует электронный аукцион?
— На этот вопрос ответ есть в докладе: не потому, что это универсально предпочтительный способ отбора поставщика, а потому, что использование альтернативных способов закупки либо прямо запрещено для определенных видов товаров, либо существенно ограничено. При этом свою роль также играет стремление заказчиков минимизировать риски проверок со стороны ФАС – даже если это идет в ущерб качеству закупки.
— При каких условиях возможно использование альтернативных способов закупки? Например, конкурентных переговоров или конкурсов.
— Важно понимать, при каких закупках в альтернативных способах есть смысл. В большинстве случаев проведение крупных закупок в режиме аукциона – это имитация реальных процедур. Там, где большие деньги, всегда будет столкновение и лоббирование интересов. Если речь идет о контракте в несколько миллиардов рублей, то отбор поставщика «по цене» превращается в фикцию. Это не что иное, как «хорошая» возможность для чиновников снять с себя ответственность за результат: аукцион провели, исполнителей согласно формальным требованиям отобрали, все остальные вопросы не к нам.
Для закупок с большой стоимостью контракта нужны сложные процедуры. Но, как правило, их могут проводить только квалифицированные заказчики. Если же таких специалистов у заказчика нет, то для проведения такой закупки можно обращаться к специализированной организации – так делают во многих странах.
— Вы говорили о противоречивом влиянии электронных площадок и агрегаторов торговли на издержки покупателей и поставщиков. Сокращение числа электронных площадок решит проблемы?
— Этот вопрос выходит за рамки тематики госзакупок. Он гораздо шире и связан в целом с ролью агрегаторов и площадок. Когда мы говорим о площадках, вроде Amazon, мы видим насколько велико их влияние. Есть определенные риски манипулирования рынком с их стороны. Поэтому агрегирование в госзакупках само по себе может влиять на результат.
С точки зрения регулирования закупок, идея ограничить число площадок мне кажется крайне спорной. Именно конкуренция между ЭТП может быть механизмом компенсации возможных рисков, которые возникают из-за использования новых технологий.
Сейчас, если я иду на площадку и вижу то, что не совпадает с моими ожиданиями, то я могу уйти на другую. Если же число площадок будет ограничено, то ФАС, конечно, будет удобно их контролировать, но с точки зрения конкуренции тут есть большие риски и негативные эффекты.
— А есть ли сейчас на рынке игроки, которые заинтересованы в переменах? Готовы ли к ним заказчики и поставщики?
— Давайте сразу оговоримся, что речь идет о добросовестных участниках системы госзакупок, потому что недобросовестных игроков все и так устраивает, они и сейчас могут с кем надо обо всем договориться.
Если мы говорим о добросовестных участниках, то применительно к закупкам по 44-ФЗ на стороне заказчиков сегодня нет влиятельных игроков, которые готовы противостоять системе и предлагать что-то конструктивное, но есть накопившееся раздражение, которое напоминает ситуацию 2008-2009 годов с 94-ФЗ. История в известном смысле повторяется: и тогда, и сейчас регулятор основной акцент делал на борьбе с коррупцией, но без особых успехов на этот поприще, а заказчики всех уровней активно жалуются на низкое качество поставляемых товаров, работ и услуг.
Применительно к 223-ФЗ ситуация иная. Как раз здесь на стороне заказчиков много влиятельных игроков, которые в свое время пролоббировали для себя более рамочное и гибкое регулирование закупок. Для большинства из них действующая модель регулирования их закупок вполне приемлема. Основной риск, которые они видят – это унификация норм 223-ФЗ под стандарты 44-ФЗ. Но пока это только декларировалось ФАС, крупные заказчики были не готовы к практическим действиям. Я думаю, что эта ситуация изменится с появлением проекта поправок в 223-ФЗ, предложенных от ФАС в начале марта и находящихся сейчас в процессе согласования.
Что же касается поставщиков, то большинство одновременно работают и по 44-ФЗ, и по 223-ФЗ. Причем по стоимости большинство – около 75% – закупок приходится на 223-ФЗ. В обоих случаях есть привилегированные поставщики с «административным ресурсом», которых все устраивает (подчеркну, что я по-прежнему говорю о добросовестных участниках). Но остальные (в первую очередь субъекты малого и среднего бизнеса), работающие одновременно на рынке госзаказа и на свободном рынке, могут сравнивать условия и часто высказывают претензии к регулированию закупок. По большому счету, они готовы к изменениям. Они воспринимают госзаказ как существенный финансовый ресурс и заинтересованы в открытом доступе к нему.
Но есть проблема – на сегодняшний день ни у заказчиков, ни у поставщиков нет организаций, которые представляли бы их интересы в диалоге с регуляторами и были бы способны продвигать идеи по изменению регламентации закупок.
— Изменятся ли закупки после пандемии?
— Пока это не вполне ясно. Минфин уже ослабил ограничения на закупки у единственного поставщика с аргументом, что это сейчас необходимо для борьбы с коронавирусом. Но я думаю, это решение будет интерпретироваться гораздо шире. По-новому начнут закупать не только маски, средства защиты и медикаменты, но и другие товары, под которые в нынешних условиях найдутся аргументы. Словом, произойдет общее смягчение требований со сдвигом в сторону расширения закупок у единственного поставщика.
Однако надо помнить о пакетах поправок к 44-ФЗ и 223-ФЗ, которые были озвучены ФАС и Минфином в начале марта перед всплеском пандемии. Сейчас их обсуждение отложено, но думаю, что и ФАС, и Минфин вернутся к этим предложениям. И дальнейшее развитие регулирования будет зависеть от реакции участников системы закупок.
Ангелина Зеленькова, портал «Торг уместен»