В России закупки вызывают высокий интерес со стороны регулятора. Как по 44-ФЗ, так и 223-ФЗ ежегодно появляется десятки новых норм и правил, с которыми участникам рынка приходится мириться. Критикуя российскую систему, заказчики и поставщики нередко задаются вопросом: «А как это работает в других странах? Только нам несладко?». О публичных закупках за рубежом рассказывает независимый эксперт в области закупочной деятельности, к.ю.н. Екатерина Баранникова.
— Если сравнивать регулирование закупок в России, Европе и других странах, то в чем основные различия?
— Система закупок в России во многом аналогична системам других стран и регулируется по одним и тем же принципам.
Интересен опыт Канады, где помимо стандартных принципов и норм регулирования, предусмотрено развитие международных торгов и защита окружающей среды при проведении закупок (green procurement). Устойчивому экологическому развитию уделяют внимание и на уровне Евросоюза, но там GPP (Green Public Procurement) носит рекомендательный, но не обязательный характер.
Эффективность закупок тесно связана с возможностями автоматизации и программным обеспечением. С 2017 года в публичных закупках Японии тестируется применение блокчейн и смарт-контрактов. Летом 2018 года будут подведены итоги данного тестирования, на которое возлагаются большие надежды. Япония стремится оптимизировать затраты в секторе публичных закупок, которые составляют 600 миллиардов долларов. По оценкам ОЭСР, это 16,2% ВВП страны.
Для любой страны важно чтобы закупки были прозрачными, чтобы доступ к ним был открыт как можно большему числу участников, чтобы было стимулирование в виде льгот для малого бизнеса. Но при этом все страны сталкиваются с одинаковой проблемой – найти золотую середину и баланс между регулированием и экономической эффективностью.
— Кто подпадает под специальное регулирование в других странах? Только государственные органы? Или коммерческие компании тоже?
— Регулирование публичных закупок затрагивает все субъекты закупочной деятельности, в которых есть бюджетные деньги, то есть деньги налогоплательщиков. Регулирование используется для контроля целевого использования этих средств.
Как и в России, в большинстве стран мира регулируются и закупки госкомпаний, потому что там также содержатся деньги налогоплательщиков.
В большинстве стран не существует специального «закупочного законодательства» для частных закупок коммерческих юридических лиц без государственного участия, но применяются нормы гражданского права.
— Перечислите основные принципы регулирования закупок в других странах.
— Основные принципы: конкурентность, справедливость, разумность, добросовестность, комплаенс, прозрачность, эффективность и принцип «лучшей ценности».
Остановлюсь подробнее на принципе «лучшей ценности». Купить дешево, а потом эксплуатировать дорого – это антипод «лучшей ценности». Поэтому большинство сделок целесообразно оценивать с учетом этого принципа. При очевидных плюсах в нем есть определенные сложности, которые могут приводить к злоупотреблениям.
Например, два участника торгов на строительство моста, проведенного Департаментом Транспорта штата Миннесота в США, МакКроссан и Амес-Лунда подали административный протест на результаты тендера. Их коммерческие предложения были самыми низкими по цене и наиболее привлекательными для организатора торгов по срокам реализации проекта. Однако, договор был заключен с участником тендера, предложившим цену на 57 млн долларов США выше, а срок реализации проекта на 70 дней дольше. Решающими стали баллы, которые присудила тендерная комиссия за «надежность, эстетичность, качество и общественную вовлеченность». По мнению юристов, защищавших МакКроссан и Амес-Лунда, столь существенная разница в цене и сроке не могла компенсировать разницу в технической экспертизе участников. В приведенном примере «лучшая ценность» была очевидно искажена, а права участников торгов нарушены.
— Какой принцип регулирования закупок из международной практики можно было бы использовать и в России?
— Мы успешно используем все ключевые принципы. На мой взгляд, также можно рассмотреть применение практики KPI для повышения эффективности публичных закупок.
После изучения успешной практики закупок частного сектора в 1999 году в Англии был принят Локальный Акт Правительства. Он отменил обязательный конкурентный тендер, а также установил основным принципом публичного закупочного тендера «лучшую ценность» и достижение устойчивого повышения эффективности, сочетающей в себе экономическую выгоду, целевое назначение закупки и качество. Эффективность применения данного принципа измеряется по итогам года Комиссией по аудиту по 90 показателям (KPI).
Такие KPI широко распространены в закупках без государственного участия. Для публичного сектора они тоже могут быть полезны. Показатели KPI должны быть объективными и измеримыми. Помимо соблюдения правовых нюансов, в публичных закупках было бы хорошо научиться экономить. Ведь мы говорим о деньгах налогоплательщиков.
— Являются ли обязательными конкурентные процедуры для закупок?
— Как правило, большинство публичных закупок должны проходить в конкурентной форме, так как она стимулирует оптимизацию затрат. Ряд категорий закупки может проходить у единственного поставщика при наличии необходимых условий.
В разных странах может использоваться разная терминология конкурентных процедур — торги, тендер, аукцион, конкурс и др. Суть при этом одинакова. К тому же, многие страны принимали законы о публичных закупках с учетом типового закона ЮНСИТРАЛ. В этом документе и нашем законе о контрактной системе среди допустимых форм закупочных отношений («методы закупок» — ст. 27 Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках, или «способы определения поставщиков» — ч. 2 ст. 24 Закона № 44-ФЗ), указаны в том числе запрос котировок и запрос предложений.
На мой взгляд, запрос котировок – это форма торгов, единственным критерием определения победителя которых является наиболее низкая цена товара, работы или услуги. Запрос котировок отличается от аукциона тем, что проходит в «один шаг», с однократной подачей ценового предложения.
— Самый популярный способ определения поставщика в российских госзакупках – это аукцион на понижение цены. На сколько широко этот вид торгов используют в других странах? Как они решают сопутствующие проблемы?
— Все зависит от страны. Как правило, демпинг запрещен. Но при проведении аукционов основной критерий выбор – это цена. Поэтому важно качественно провести квалификацию участников и удостовериться в их корректном понимании технического задания и всех условий.
При этом чрезвычайно важно качество программных решений как для общей эффективности аукционов, так и предотвращения злоупотреблений. Например, в Бразилии организатор аукциона на понижение мог блокировать доступ и/или создавать технические затруднения для участников, чтобы обеспечить победу определенному поставщику. Данная проблема часто возникала с 2005 года, пока в 2014 и 2015 годах не были приняты закон 12.846 и декрет 8.420 (TCU, Ruling 0485-08/2015-Plen?rio, March 11, 2015 and Ruling 1216-16/14-Plen?rio, May 14, 2014).
— Оказывает ли государство преференции особым категориям поставщиков – малому бизнесу, национальным производителям и т.д.?
— В большинстве стран есть преференции для малого бизнеса, чтобы стимулировать развитие этого сектора. Так же есть преференции локальным производителям, причем как на государственном, так и на муниципальном уровне.
— В заключение, какие еще успешные инструменты регулирования закупок можно было бы заимствовать из зарубежной практики?
— Целесообразно обратить внимание на качество подготовки технических заданий, по которым проводятся закупки. Такая практика была еще в СССР, когда техзадания писали с привлечением экспертов на уровне НИИ, либо специализированных учреждений, поэтому гарантировалось высокое качество.
Беседовала Ангелина Зеленькова.