Георгий Сухадольский: «Лидирующие госкомпании все больше перенимают лучшие практики у коммерческих заказчиков»

14.11.17

Реформа закупок госкомпаний и естественных монополий вызывает активную дискуссию между регулирующими органами, экспертами и субъектами закона № 223-ФЗ. О том, в каком направлении развивается отрасль, продолжается ли сближение с контрактной системой, а также об эффективности закупок госкомпаний рассказал Георгий Сухадольский, руководитель Аналитического центра «Интерфакс-ProЗакупки».

— В каком направлении идет развитие рынка регулируемых закупок?

 

Сухадольский 250— Помимо активно обсуждающейся темы диджитализации, перевода всех закупок в электронную форму, на рынке можно наблюдать любопытную тенденцию.

Как известно, государственные закупки регулируются законом № 44-ФЗ, а закупки госкомпаний – № 223-ФЗ. Регуляторы зачастую предпочитают 44-ФЗ, говоря о том, что он лучше, детальней и более правильный. Когда начинаешь разбираться в чем именно «лучше и правильнее», то оказывается, что большинство регуляторов подразумевает возможность достижения конечной эффективности и детально прописанные пути ее получения. Если в какой-то момент основной целью на рынке у регуляторов была борьба с коррупцией, то сейчас акцент смещается в сторону эффективности закупочных процедур.

Контролирующим органам больше нравится 44-ФЗ именно по формальным основаниям. В нем детально прописаны процедуры планирования, приемки результатов работ и многое другое. Пусть это прописано очень специфичным, сложно исполняемым языком, но в 223-ФЗ и этого нет. С их точки зрения, для основной массы заказчиков закон 44-ФЗ идеологически более правильный, поскольку ориентирует заказчиков на решение главной задачи – приобрести качественную продукцию по оптимальной цене, и, конечно же, в требуемые сроки. Акцент все больше и больше делается именно на конечном исполнении контракта, надлежащем удовлетворении своей потребности. И в этом субъекты 44-ФЗ и 223-ФЗ очень близки.

Но если госзаказчики чаще просто исполняют предписанные нормы, то лидирующие госкомпании, пользуясь относительной свободой в 223-ФЗ, все больше и больше стараются перенимать лучшие практики у коммерческих заказчиков, включая категорийное управление, развитие поставщиков и т.д.

— Так возможно ли сближение 223-ФЗ и 44-ФЗ?

— Ответ на этот вопрос не так прост. С одной стороны, организации, работающие по 223-ФЗ, в большинстве своем – это компании с государственным участием, которые с точки зрения обычного населения тратят государственные средства и ресурсы. При этом существенная часть таких компаний решает государственные, инфраструктурные задачи, хотя есть и такие, которые занимаются чисто коммерческой деятельностью.

С другой стороны, основной организационно-правовой формой у госкомпаний является акционерное общество, т.е. одна из форм коммерческих организаций. А значит, ключевой целью у них должно быть получение прибыли для акционера. Что никак не может быть ключевой целью деятельности какого-либо государственного органа – министерства, ведомства и т.д.

С этим же связано еще одно ключевое отличие субъектов 44-ФЗ и 223-ФЗ: акционерное общество при плохом ведении своей хозяйственной деятельности может и обанкротиться, а орган государственной власти – никогда, поскольку является частью государственной бюджетной системы. Из этих основ и возникают давние разногласия, как следует относиться к госкомпаниям и естественным монополиям, как регулировать (и регулировать ли вообще) порядок расходования ими денег на закупки.

Например, в ЕС еще в 2004 году в один и тот же день были выпущены директивы о процедурах государственных закупок работ, товаров и услуг [Directive 2004/18/EC] и о процедурах закупок субъектами, осуществляющими деятельность в водном, энергетическом, транспортном и почтовом секторах [Directive 2004/17/EC]. В 2014 году снова в один и тот же день они были заменены на обновленные 2014/24/EU и 2014/25/EU соответственно. По субъектному составу данные документы достаточно близки к нашим 44-ФЗ и 223-ФЗ. Важным является не только то, что директивы вышли в один день, но и то, что часть норм в директивах по госзакупкам и закупкам естественных монополий полностью идентична, а часть норм – отличается. В ЕС сделали четкое разграничение для госзаказчиков и для естественных монополий.

Так что, если и писать что-то вроде кодекса осуществления госзакупок и закупок госкомпаний, то в нем может быть и некая общая часть, и должны быть специальные главы, которые отдельно касались бы госзакупок и закупок госкомпаний. Или же оставить как сейчас — раздельные законы со своей спецификой.

— А можно ли говорить, что 44-ФЗ действительно эффективнее 223-ФЗ?

— Сначала надо определиться, а что же такое «эффективность»? Надо обратиться к целям соответствующего закона и проанализировать насколько эти цели достигаются описанными в законе нормами. Если мы открываем 44-ФЗ, то видим перечень целей, включая «повышение эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок».

Вопрос: какие из них главнее? Единого согласованного ответа до сих пор нет. Каждый читает закон по-своему. А если к этому добавим еще и принципы «открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок», а также ряд прямо предусмотренных законом исключений из общего правила типа обязательных преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства, социально ориентированным некоммерческим организациям и т.д., то сориентироваться в целеполагании оказывается совсем не просто.

Например, малый бизнес всегда скажет, что главная цель в госзакупках – это экономическая поддержка деятельности малого бизнеса. Тогда как для многих заказчиков формула эффективной закупки – это триада: качество-цена-сроки. Так же, как и в коммерческих закупках, потому что именно это является конечной потребностью, ради удовлетворения которой и проводятся процедуры.

Если мы говорим о борьбе с коррупцией, то, наверное, 44-ФЗ эффективнее, потому что в нем предусмотрено намного больше специальных антикоррупционных норм. Хотя есть и немало примеров коррупционных закупок — нельзя сказать, что эта цель достигнута в 44-ФЗ в достаточной степени. А вот если говорить о цели своевременного приобретения продукции требуемого качества по оптимальной цене, то 44-ФЗ явно проигрывает, излишне сфокусировавшись на промежуточных процедурных моментах. Конечно, хотелось бы, чтобы главная цель у всех закупщиков была одна и та же – удовлетворять потребность организации в продукции (требуемого качества и т.д.), делая это не просто как секретарь-операционист, а соотнося свою деятельность со стратегическими планами организации, связывая цели и стратегию компании со своими задачами. Правда, для этого одних нормативных документов мало, нужны высокопрофессиональные кадры, работающие в сфере закупок, причем правильно и хорошо стимулированные.

Для того, чтобы транзакционные издержки не поглотили эффект от закупочных процедур, всегда целесообразно понимать, в каких случаях их применять, а в каких – это излишне. Не зря предусматривается минимальный порог для проведения регламентированных процедур. Причем для стройки, например, за рубежом подобный порог всегда выше, чем для товаров или услуг – именно исходя из соотношения получаемых выгод и издержек.

— Госкомпании по-разному подходят к организации закупочной деятельности. Есть ли примеры эффективной организации закупок на основе 223-ФЗ?

— Нет единого измерителя, по которому можно было бы сказать у кого лучше и у кого хуже. Грубо говоря, одни считают, что если перевести все закупки на аукционы, то это будет намного прозрачнее и понятнее, а другие возражают, что на аукционах можно закупать только однозначно описываемые типовые товары. Для сложной продукции это может быть не более чем специальным элементом для снижения цены, но никак не единственным критерием выбора победителя.

Или пример с электронизацией – насколько верным и эффективным решением будет перевод 100% закупок в электронную форму в регионах, имеющих перебои со связью, с необходимостью не только смотреть документацию на сайте, но и своевременно закачивать электронные предложения? Пусть даже таких регионов становится все меньше. Будет ли более эффективным очный аудит и анализ поставщиков (с рисками возникновения сговора при очном контакте) или заочный анализ только по представленным документам (с риском обмана со стороны поставщика и неисполнения планируемого проекта)?

В большинстве случаев наилучшим является не применение крайностей, а оптимальное сочетание различных подходов. И я знаю немало госкомпаний, использующих те или иные закупочные инструменты, оптимально подходящие именно для них, для их бизнес-процессов. Радует то, что такие компании открыты к общению с экспертами и общественностью, готовы делиться своими наработками, обмениваться опытом друг с другом. Тем самым и развиваясь сами, и подтягивая за собой других.

Беседовала Ангелина Зеленькова.

Похожие статьи: