Автор: Дмитрий Казанцев, к.ю.н, начальник отдела правовой экспертизы центра электронных торгов B2B-Center.
Инициативы в сфере регламентированных закупок заняли особое место в антикризисном плане Правительства Российской Федерации, который был принят в конце января 2015 года.
Сами по себе цели, которые сформулированы в преамбуле «Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году», заслуживают всяческого одобрения.
Особое внимание, с точки зрения сферы закупок, следует уделить трем из них: развитию малого и среднего предпринимательства, оптимизации бюджетных расходов, поддержке импортозамещения и экспорта по широкой номенклатуре несырьевых, в том числе высокотехнологичных, товаров.
Это три важнейших фактора, которые имеют ключевое значение не только для выхода из кризисной ситуации, но и для стабильного развития любой современной экономики. Если они будут реализованы, то это станет для России огромным шагом вперед не только в тактическом, но и стратегическом плане.
План подразумевает ряд мероприятий, реализация которых необходима для достижения этих целей. Однако далеко не все инициативы можно назвать подходящими.
Преференции для малого бизнеса
Правительственный план предусматривает увеличение порога дохода малых и средних предприятий. Это логичная и долгожданная мера. Пороговая сумма выручки, зафиксированная в законе как критерий субъектов МСП, не менялась уже несколько лет. В это время реальные инфляционные показатели измерялись в двухзначных величинах, а значит, критерий значительно устарел.
Следующий логичный шаг, предусмотренный антикризисным планом, – расширение допуска МСП к закупкам госкомпаний и естественных монополий. Однако в плане зафиксировано, что этот механизм будет реализован через принятие специального Федерального закона.
В настоящее время в Законе № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» установлена обязанность госкомпаний проводить часть закупок у малого бизнеса и публиковать отчетность об этом, а также право Правительства РФ устанавливать особенности участия малого бизнеса в таких процедурах.
В декабре 2014 года Правительство уже приняло постановление, которое ввело правила участия малого и среднего бизнеса в закупках государственных компаний. Отныне госкомпании обязаны получать от малого и среднего бизнеса не менее 18% от всего объема своих закупок. Кроме того, они будут проводить специальные процедуры только для малого и среднего бизнеса – в рамках таких закупок заказчики должны будут размещать не менее 10% от их общего объема.
Постановление также снижает некоторые требования к участникам закупок, в частности требования к обеспечению заявки, поэтому малому бизнесу будет проще участвовать в закупках госкомпаний без лишних расходов для себя.
Возможно, это постановление в чём-то не идеально и отдельные предложенные иммеханизмы заслуживают улучшения. Однако принимать новый закон о преференциях для МСП – это путь к созданию противоречащих друг другу норм, которые параллельно будут регулировать один и тот же вопрос. Кроме того, такой механизм поддержки МСП должен быть гибким, поэтому его оперативную корректировку лучше осуществлять на уровне постановления Правительства, а не Федерального закона. Для совершенствования созданного механизма было бы эффективней провести обсуждение реализации действующего постановления Правительства с экспертным сообществом и внедрить поступившие предложения.
Кроме того, не стоит ограничиваться созданием таких преференций. В самом плане сказано, что необходимо также снижать регулирующее воздействие на МСП и уменьшать их отчетность. Только такой комплексный подход – расширение доступа на новые рынки и снижение административного «давления» – сможет дать стимул для развития малых и средних предприятий.
Антикризисный госзаказ
Ряд мер правительственного плана непосредственно связано с государственным заказом.
В рамках контрактной системы планируется реализовать механизм долгосрочных государственных контрактов с условием создания и развития российского производства соответствующей продукции.
Это важная мера, которая в случае реализации позволит тратить бюджетные средства не просто на приобретение готовой продукции, а на длительные инвестиционные проекты. Результатом может стать долгожданное инвестирование бюджетных средств в развитие национальной экономики, и в первую очередь перерабатывающих секторов. Однако пока данная инициатива остается в значительной степени декларацией, поскольку неясно, в каких отраслях она будет применяться икаким будет механизм инвестирования средств.
Первым шагом на этом вне всякого сомнения, верном пути станет внесение поправок в Закон «О контрактной системе». В результате заказчик должен получить возможность размещать долгосрочный контракт и оценивать потенциального поставщика не только по цене и даже не совокупности предлагаемых условий, а с точки зрения его бизнес-плана, нацеленного на развитие российской экономики. Остаётся лишь дождаться соответствующих новелл, чтобыоценить их перспективы.
Еще одна инициатива в рамках госзаказавызывает некоторое недоумение с точки зрения целей самого антикризисного плана. Речь идет о выделении дополнительных ассигнований на приобретение автомобилей. Ожидаемый результат, заявленный в плане, – поддержка российских автопроизводителей.
Эта инициатива не только противоречит одной из базовых целей всего плана – оптимизации бюджетных расходов – но и новейшему историческому опыту нашей страны. Мы помним, что пересадить чиновников на российские автомобили не смогло ни одно правительство. Поэтому с высокой долей вероятности можно прогнозировать, что эти дополнительные ассигнования пойдут не на закупки российских автомобилей массовых серий, а, как и раньше, на закупки авто премиум и бизнес-класса индивидуальной сборки. Совсем необязательно, что такие транспортные средства будут произведены в России. Развитие отечественного автопрома – благая цель, но данная мера едва ли поможет ее достичь.
Импорт: запрет или замещение?
Наконец, самая обсуждаемая общественностью мера связана с импортозамещением. Правительственный план включает две инициативы в этой сфере.
Первая подразумевает преференциидля отечественных производителей в рамках закупок государственных компаний, которые регулирует Закон № 223-ФЗ.
Вероятно, этот механизм по аналогии с преференциями для МСП будет реализован через постановление Правительства. Можно предположить, что заказчик в рамках своих закупок будет обязан выделять некий пул товаров, которые будет покупать по специальным процедурам только у отечественных предприятий.
Такой механизм не будет нарушать принципы Закона № 223-ФЗ и позволит каждому конкретному заказчику самостоятельно определять перечень товаров, которые могут быть замещены отечественным рынком без снижения их качества.
Весьма сомнительна другая альтернатива – прямые запретительные меры, когда та или иная продукция не может закупаться у иностранных производителей ни при каких обстоятельствах.
Возможность при этом проводить закупки белорусских и казахских товаров, конечно, снизит негативный эффект, но наиболее рациональной была бы инициатива, сформулированная в 59 пункте антикризисного плана. Этот пункт гласит, что запрет на покупку иностранной продукции может быть установлен только при условии, что на рынке есть, как минимум, два российских или союзных аналога. Единственный тонкий момент, который при этом возникает, касается качественных характеристик товара. Что считать аналогами той или иной продукции?
Например, при закупке медицинских изделий был сформулирован широкий перечень продукции, которая должна закупаться только в России и странах таможенного союза. При этом отечественное оборудование далеко не всегда по своим функциям и качеству соответствуют иностранной продукции, даже если относится к той же самой категории классификатора.
Импортозамещение в машиностроении, если верить последним новостям, также реализуются через запретительные меры. Это опасно, потому что в сфере строительства, особенно сложного, качество зачастую превалирует над ценой. Запрет на приобретение качественной импортнойтехники никакой бюджетной экономией не оправдать. Это создает потенциальный долгосрочный риск для тех, кто будет пользоваться построенными промышленными и жилыми объектами.
Антикризисный план правительства, безусловно, необходим, но его цели должны достигаться рыночными механизмами, которые позволяют за минимальные деньги получать максимальный эффект. В связи с этим прямые запретительные меры не представляются самыми эффективными. Они чреваты долгосрочными рисками и убытками для экономики. А в сложившейся ситуации необходимо тратить бюджетные средства и деньги заказчиков на действительно необходимые вещи.
Что ждет заказчиков и поставщиков?
Из-за реализации мероприятий правительственного плана заказчикам в ближайшей перспективе станет работать сложнее. Но главное, чтобы тактические сложности не вылились в долгосрочные, а помогли преодолеть кризисные явления.
Конечно, закупать часть продукции только у МСП или отечественных производителей труднее. Но если эти меры приведут к развитию российского бизнеса и экономики, то потом заказчикам станет легче. У них появится широкий круг местныхпоставщиков, конкуренция между которыми позволит получать лучшую продукцию по приемлемым ценам.