Контрактная система, в основе которой — законодательство, регулирующее закупки от лица государства, муниципалитетов и компаний с госучастием, в нынешнем виде неэффективна. Такой вывод содержится в докладе «Центра стратегических разработок» (ЦСР) под руководством экс-вице-премьера Алексея Кудрина, сообщает Znak.com.
В контрактной системе России обращается от 25,6 до 30,3 трлн рублей, что примерно составляет 31–37% ВВП страны. Но, как отмечается в докладе ЦСР, объемы госзаказа складываются «по факту», а не планируются. Иными словами, само государство узнает, что и на какую сумму оно заказало, уже постфактум. При этом провести какой либо детальный подсчет, основываясь на официальных данных, можно лишь условно — конечных цифр нет ни у участников закупочной деятельности, ни на портале госзакупок, ни у ведомств, которые призваны весь этот оборот контролировать. Даже официальные данные Минэкономразвития постоянно разнятся.
«Полноценной статистики и аналитики по госзакупкам и закупкам отдельных компаний не ведется. Минэкономразвития России отказалось от этой практики летом 2015 года и в своих мониторингах приводит лишь выборочную статистику», — говорится в исследовании.
Реальную картину могут искажать и так называемые «квазизакупки», когда «дочерние» компании внутри холдингов с госучастием контрактуются друг с другом, подчиняясь формальным требованиям. Закон ставит таких участников закупочной деятельности перед необходимостью соблюдать правила, но никак не мотивирует их к эффективности трат, считают в ЦСР. Дефектное законодательство приводит к тому, что госкомпании закупаются по тем же принципам, что и госучреждения, но в основном гораздо менее прозрачно. Суммарная стоимость договоров, заключенных как закупка у единственного поставщика или другим неконкурентным способом, превысила 80% от всего потраченного в этом сегменте.
Реальной конкуренции в госзаказе практически нет, а действующие нормы лишь создают ее видимость, считают авторы доклада. Поставщика, согласно 44-ФЗ, можно определить двумя основными способами: конкурентно либо неконкурентно — закупкой у единственного поставщика. Конкурентные способы — лишь формальное название нескольких десятков закупочных процедур, а показатели конкуренции никто официально не проверяет. В итоге 60% бюджетных средств, потраченных в 2015 году, были законтрактованы без конкуренции, утверждается в докладе с опорой на открытые данные. Речь идет примерно о 3,3 трлн рублей. С другой стороны, отмечают в ЦСР, хорошо известна другая проблема, когда сложный подряд, к примеру, на выполнение научно-исследовательских работ или организацию детского отдыха могут выиграть компании-однодневки.
Еще одной проблемой авторам доклада видится избыточность нормотворчества в сфере госзакупок. Работу контрактной системы часто корректируют, иногда правки могут вносить до 50 раз в год, подсчитали авторы доклада. Усугубляется всё еще и тем, что работу контрактной системы регулируют не только два базовых закона (44-ФЗ и 223-ФЗ), но и десятки подзаконных актов: в виде постановлений и распоряжений правительства и ведомственных приказов. За три года существования 44 ФЗ в него было внесено 35 пакетов поправок. И только за девять месяцев 2016 года было принято не менее 34 постановлений правительства, регулирующих работу контрактной системы на уровне подзаконных актов.
Следствием постоянных доработок становятся многочисленные пробелы, нестыковки, коллизии и случайные ошибки, которые зачастую оборачиваются судебными разбирательствами и другой головной болью для участников закупочной деятельности. При этом нормы законодательства о закупках вступают в противоречие с Гражданским кодексом и с позицией Конституционного суда, согласно которым штрафы должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности.
Письма иногда противоречат друг другу и даже решениям, принимаемым судами. В действующей контрактной системе правовое регулирование попало в зависимость от взглядов конкретных чиновников, а нестабильная и хаотичная правовая база создает почву для коррупции и «контроля ради контроля», констатируется в докладе ЦСР.
Чтобы справиться с ворохом недостатков, авторы доклада предлагают изменить базовое законодательство о контрактной системе таким образом, чтобы, с одной стороны, затвердить ее единые принципы, а с другой — сделать возможным многообразие способов их реализации. Тогда заказчики будут ориентированы на приобретение качественной продукции на лучших условиях, а не на точное соблюдение правил, полагают в ЦСР. С другой стороны, говорится в докладе, нужно уходить от излишней вольницы, как то, например, ныне беспорядочное описание закупаемых товаров и услуг.
При этом в законе должно быть прописано право на осуществление пилотных проектов, чтобы новые предложения проходили практическую апробацию, а не становились правилами, которые затем требовали бы очередных корректировок. Кроме того, обязательной должна стать и оценка финансово-экономических последствий вносимых правок. Выводы о целесообразности предложенных новшеств необходимо делать лишь после детального анализа возможных выгод и потерь.
ЦСР считает необходимым провести централизацию типовых закупок стандартной продукции в рамках госзаказа, переведя их на технологическую платформу «электронного магазина». Причем на принципах добровольности в этот «электронный магазин» могли бы заглядывать и те участники закупочной деятельности, которые работают по более «гибкому» 223-ФЗ. Это позволит провести реальное нормирование и каталогизацию потребностей, управлять номенклатурой госзаказа, а также проводить от лица государства ту самую пресловутую инновационную политику. Кроме того, авторам идеи видится в ней большой потенциал для экономии (на масштабах закупок, логистике, хранении и пр.) и для экономики (в описании такого закупочно-распределительного центра усматривается заявка на некую «точку роста»).
Еще одним предложением того же свойства можно считать и возложение на госзаказчиков обязанностей по совместному использованию закупаемого имущества в ситуациях, когда это возможно. Бюджетная система могла бы воспользоваться преимуществами share economy, считают в ЦСР. Наконец, в докладе указывается важность полноценного института разбора и урегулирования конфликтов в сфере госзакупок. Для этого авторы исследования считают нужным подумать о создании новой независимой структуры, оставив за ФАС лишь функции госконтроля.