Закупки Беларуси — логичное продолжение темы законодательства в странах Евразийского экономического союза. Лаконичные формулировки норм в этой стране являются любопытным вариантом реализации классической теории регулирования конкурентных закупок. Читайте новый обзор от Дмитрия Казанцева, кандидата юридических наук, начальника отдела правовой экспертизы центра электронных торгов B2B-Center.
Основы регулирования закупок
В целом подходы к нормативному регулированию закупочных отношений в Беларуси базируются на общих для союза принципах государственного регулирования закупок в целях развития конкуренции, которая в свою очередь рассматривается как ключевой фактор повышения эффективности закупок.
Основой для внедрения этих принципов в сфере государственных закупок до 2013 года был Указ Президента Республики Беларусь от 17.11.2008 № 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь». С 1 января 2013 года ему на смену пришёл Закон Республики Беларусь от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)», положения которого развиваются в Указ Президента от 31.12.2013 № 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» и в Постановление Совета Министров от 22.08.2012 № 778 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)». Как мы помним, годом позже в России вступил в силу новый Закон «О контрактной системе».
Нельзя не отметить того, что сфера регулирования данного закона определена весьма логично: если Россия и Казахстан тяготеют к очерчиванию круга субъектов регулирования, то в Беларуси ч. 1 Закона «О госзакупках» к субъектам этого закона отнесён каждый, кто в рамках данной закупки расходует бюджетные средства. Статус и организационно-правовая форма заказчика при этом не имеет значения. Важно и то, что обязанности госзаказчика возлагаются на юридическое лицо лишь в ситуации, когда оно осуществляет закупку за счёт бюджета или средств внебюджетных фондов. В Российской Федерации субъекты Закона «О контрактной системе» и Закона «О закупках отдельными видами юридических лиц» подпадают под их действие именно в силу своего статуса и организационно-правовой формы, и по общему правилу применяют нормы соответствующего закона ко всем своим закупкам; здесь же стоит отметить, что упрощённого регулируемого порядка проведения закупок именно для юридических лиц, аналогичного российскому Закону № 223-ФЗ, в Беларуси нет.
Закреплённые субъектов белорусского Закона «О госзакупках» принципы проведения закупок близки к тем, которые фигурируют в российском законодательстве:
- эффективное расходование денежных средств;
- гласность и прозрачность процесса государственных закупок;
- развитие добросовестной конкуренции;
- обеспечение справедливого и беспристрастного отношения к потенциальным поставщикам;
- оказание поддержки отечественным поставщикам в той мере, в которой это не противоречит международным договорам Республики Беларусь;
- предотвращение коррупции в области государственных закупок.
Кроме этих принципов, закреплённых в ст. 4 Закона «О госзакупках», ст. 11 того же закона фактически провозглашает принцип профессионализма заказчика, однако порядок реализации этого принципа – создание специального отдела закупок, назначение ответственно специалиста и т.п. – оставлен на усмотрение самого заказчика, что весьма разумно в виду различия масштабов заказчиков и их закупочной деятельности.
Способы закупок
Способы закупок, предусмотренные белорусским Законом «О госзакупках», близки к тем, что были закреплены в ныне утратившем силу российском Законе № 94-ФЗ «О размещении заказов». Так, в ст. 17 Закона «О госзакупках» разрешёнными для госзаказачиков способами закупок («видами процедур» в терминологии белорусского законодательства) названы:
- открытый конкурс;
- закрытый конкурс;
- электронный аукцион;
- процедура запроса ценовых предложений;
- процедура закупки из одного источника;
- биржевые торги.
Нельзя сказать, что этот набор показал свою чрезвычайную эффективность в российской практике, но в целом его можно назвать классическим. Ни предварительных этапов, ни предквалификации, ни переторжки для этих способов Законом «О госзакупках» не предусмотрено, однако ст. 36 заказчику предоставлено право принимать альтернативные предложения – такая возможность отсутствует в российском Законе «О контрактной системе», да и в целом для регулируемых закупок является инструментом скорее экспериментальным.
Именно конкурс в Беларуси, как и в России, назван основным способом закупки. Аукцион же заказчик имеет право устраивать лишь при закупке продукции, перечень которой утверждён Советом Министров, что также обнаруживает близость к российскому опыту. Как и в России, единственным способом, который госзаказчику предписано проводить в электронной форме, назван именно аукцион. Технология проведения аукциона, в том числе разделение аукционной заявки на две части, также существенно не отличаются от российских аналогов. Постановлением Совета Министров № 778 установлено, что госзакупки посредством аукциона можно проводить лишь на электронных площадках информационного республиканского унитарного предприятия «Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен» и открытого акционерного общества «Белорусская универсальная товарная биржа».
Биржевые торги и запросы ценовых предложений (аналог российского запроса котировок) проводятся лишь в случаях, прямо предусмотренных названным Постановлением Совета Министров № 778. Все упомянутые перечни данного Постановления включают товары и отдельные услуги, для которых на рынке существует стабильное и конкурентное предложение и которые действительно можно сравнить с использованием одного лишь ценового критерия. Так, на электронном аукционе закупают продукцию сельского хозяйства, табачные изделия, бумагу и изделия из неё, транспортное оборудование, услуги гостиниц и ресторанов, услуги водного транспорта услуги по канализации, удалению отходов, санитарной обработке и аналогичные услуги. На бирже госзаказчики закупают брёвна, топливо древесное, уголь каменный, основные черные металлы и изделия из них, гвозди и другую подобную продукцию, представленную в широком ассортименте на рынке. Запрос ценовых предложений используется для закупки по обоим перечням – аукционному и биржевому – но лишь в случае закупки относительно небольших объёмов (до $ 10 000 для товаров и до $ 30 000 для работ и услуг).
Перечень оснований неконкурентной закупки из одного источника утверждён Указом Президента № 590. В этом перечне логично отражены закупки для нужд обороны, закупки для организации и участия в культурно-массовых мероприятиях, услуги продукции монополизированных рынков и т.п. При этом любопытно, что закупки малых объёмов в этот перечень не включены, а значит в отсутствие дополнительных оснований они приобретаются с помощью общих конкурентных способов.
Информационное обеспечение
Информационное обеспечение закупки реализуется по российской модели – путём публикации закупочной информации на официальном сайте www.icetrade.by. Согласно ч. 1 ст. 18 Закона «О госзакупках» на официальном сайте публикуются:
- годовые планы государственных закупок;
- приглашения к участию в процедурах государственных закупок (условный аналог российского извещения о закупках);
- документы, представляемые участнику для подготовки предложения на участие в открытом конкурсе, электронном аукционе (условный аналог российской закупочной документации);
- сообщения о результатах процедур государственных закупок (аналог итогового протокола);
- сведения о договорах, определяемые Советом Министров Республики Беларусь; список поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к участию в процедурах государственных закупок (аналог реестра недобросовестных поставщиков);
- протоколы заседаний комиссий по вопросам открытия предложений, отклонения предложений и подведения итогов процедуры государственной закупки в случае проведения открытых конкурсов, электронных аукционов.
Функционал российской единой информационной системы предусматривает несколько более широкий перечень публикуемой информации, однако очевидна общность принципа – информационное обеспечение всего закупочного цикла от планирования до договорной работы в целях профилактики злоупотреблений как со стороны заказчика, так и со стороны поставщика. Порядок публикации закупочной информации установлен Советом Министров.
Перспективы развития
Методы нормативного регулирования государственных закупок в Республике Беларусь не лишены изящества – нормативные акты лаконичны, их формулировки просты, а сфера действия обусловлена фактом расходования средств бюджета и внебюджетных фондов. Можно охарактеризовать белорусское законодательство о закупках как акты-инструкции, которые отличаются детализированным, но не перегруженным описанием действий регулируемого субъекта. Определённым несовершенством юридической техники можно назвать то обстоятельство, что вопросы одного порядка – например, состав извещения о закупке, шаг аукциона и основания неконкурентной закупки – разнесены по трём актам разного уровня (закон, постановление Совета Министров и указ Президента соответственно). В этом смысле законодательству о закупках республики ещё предстоит пройти не только дополнение, но и известную кодификацию.
По большому счёту на примере белорусского законодательства можно рассмотреть реализацию классических подходов к регулированию госзакупок на транспарентных и конкурентных принципах. Большинство этих подходов с разной степенью успешности в своё время были апробированы и в России, однако основу современного российского законодательства о регулируемых закупках они составили лишь в дополненном и заметно усовершенствованном виде.
Закупочное законодательство Беларуси находится в стадии формирования и содержит потенциал для дальнейшего развития. Оно в достаточной мере подготовлено к тому, чтобы развитие это происходило в контексте гармонизации союзного законодательства. При этом по мере усложнения экономических отношения и развития многоукладной экономики и методы регулирования закупок с неизбежностью усложнятся как в смысле информационного обеспечения закупки, так и в смысле расширения закупочного инструментария и дифференциации требований к различным категориям заказчиков. Повсеместное распространение электронных технологий логично требует внедрения электронных закупок и в системе госзаказа.
В настоящее же время значительную часть закупок можно реализовывать уже теми инструментами, которые предусмотрены Законом «О госзакупках»: конкурсы для нетиповых товаров и большинства работ и услуг, обладающих индивидуальным набором характеристик; аукцион для типовой продукции; запрос ценовых предложений для закупок типовой продукции на небольшую сумму. Разумеется, этот инструментарий имеет ограниченную эффективную применимость, но не в последнюю очередь эффективность это зависит и от того, насколько заказчики добросовестно выполняют предписания закона. Невозможно переоценить роль государственного и общественного контроля в деле повышения эффективности государственных закупок. Это тем более важно с учётом того, что в Беларуси именно госзакупки являются во многом локомотивом внедрения конкурентных закупок, и именно от их эффективности зависит восприятие и развитие современных практик осуществления закупочной деятельности.
Впервые опубликовано в журнале «Бюджет».