Перспективы импортозамещения — бесспорно, актуальная тема. Дмитрий Казанцев, к.ю.н., начальник отдела правовой экспертизы B2B-Center, предлагает использовать научный подход в дискуссии вокруг неё и практики её реализации:
— В контексте формирования Евразийского экономического союза импортозамещение рассматривается как ориентация на товары, работы и услуги, произведённые в странах ЕАЭС, и отказ от продукции, произведённой за пределами союза. Регулируемые закупки позиционируются в качестве одного из флагманов импортозамещения, и в сфере госзакупок уже действует целый пакет соответствующих подзаконных нормативных актов. Однако вопрос о том, можно ли переносить опыт госзаказ на сферу регулирования Закона № 223-ФЗ – и если можно, то в какой степени – остаётся открытым.
Общая тенденция по сближению Законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ не может не вызывать понимания, поскольку регулируемые закупки в самом деле должны проводиться по единым стандартам. Однако стандартизация ещё не означает полную унификацию, а масштабы и многоукладность российской экономики диктуют необходимость сохранения мудрого подхода, при котором госзаказчики и госкомпании отличаются по степени строгости регулирования своих закупок. Эта же дихотомия в полной мере относится и к политике импортозамещения, реализуемой в сфере регулируемых закупок.
Механизмы импортозамещения в контрактной системе: от запрета до ограничения
По общему правилу при проведении государственных и муниципальных закупок к иностранным товарам применяется национальный режим (ч. 1 ст. 14 Закона № 44-ФЗ). Аналогичное правило установлено для работ и услуг, выполняемых и оказываемых иностранными лицами.
Однако в той же ст. 14 предусматривается право федеральных органов исполнительной власти устанавливать ограничения допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей осуществления закупок. Так, Правительство РФ имеет право устанавливать соответствующие ограничения допуска или даже запрет на допуск в тех случаях, когда это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей. Минэкономразвития России по поручению Правительства РФ имеет право устанавливать условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами.
Во исполнение этих полномочий Правительством и Министерством экономического развития были установлены следующие меры стимулирования импортозамещения:
1) Преференции отечественным производителям при рассмотрении их заявок на участие в закупке (например, при закупке продуктов питания согласно Приказа Минэкономразвития от 25.03.2014 № 155).
2) Запрет на импорт определённой продукции, если из стран ЕАЭС поступили по крайней мере два предложения о поставке такой продукции – известный среди специалистов как модель «третий лишний» (например, при закупке медизделий согласно Постановления Правительства РФ от 5.02.2015 № 102).
3) Полный запрет на импорт определённой продукции из стран, не входящих в ЕАЭС, если эта продукция производится в ЕАЭС (например, при закупке товаров лёгкой промышленности согласно Постановления Правительства РФ от 11.08.2014 № 791).
4) Полный запрет на импорт определённой продукции, если она производится в России (Постановлением Правительства РФ от 24.12.2013 № 1224 «Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров <…> для нужд обороны страны и безопасности государства»).
5) Полный запрет на импорт определённой продукции из стран, не входящих в ЕАЭС (Постановление Правительства РФ от 14.07.2014 г. № 656 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд».).
Первые из названных мер являются самыми мягкими по отношению к иностранным поставщикам, тогда как последние предусматривают наиболее жёсткие ограничения. Такого рода жёсткие ограничения, исключающие любую возможность поставки импортного оборудования, являются экстремальными мерами, применение которых может быть оправдано лишь чрезвычайными обстоятельствами либо спецификой соответствующей отрасли. Наличие такого рода обстоятельств в деятельности подавляющего большинства субъектов Закона № 223-ФЗ вызывает большие сомнения.
Импортозамещение принято классифицировать как обоснованное ограничение конкуренции: то есть круг поставщиков, участвующих в закупке, искусственно сужается, однако это обуславливается политико-экономическими соображениями и санкционируется соответствующим нормативным актом федерального органа исполнительной власти. Важно помнить, что в сфере действия Закона № 223-ФЗ до сих пор ни одного подобного акта не существует, да и сам Закон в нынешней редакции не предполагает их принятия. А значит, «добровольное» импортозамещение госкомпании в виде запрета на участие в закупках для иностранных поставщиков по прежнему является нарушением правовой позиции, сформулированной в Решении Московского УФАС от 08.11.2011 по делу №1-17-52/77-11 и поддержанной Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда №09АП-27562/2012-АК от 15.10.2012.
Статистический эффект и экономическая эффективность импортозамещения в контексте расходования бюджетных средств
На сегодня пока ещё не сформированы официальные статистические сведения, дающие представления о результатах первых лет политики импортозамещения по крайней мере в сфере госзакупок. Не приходится сомневаться в том, что доля товаров, произведённых в странах ЕАЭС, в общем объёме госзакупок выросла, и само по себе это является положительным фактором.
Однако сам по себе объём отечественной продукции, приобретённой заказчиком, является лишь статистическим эффектом, даже если это такой огромной заказчик, как государство. Для оценки же экономической эффективности импортозамещения необходимо ответить на ряд дополнительных вопросов, самые очевидные из которых следующие: Как в абсолютных показателях выросла доля именно российских производителей в общем объёме госзаказа? Стало ли в списках госпоставщиков таких производителей больше, т.е. сохранилась ли конкуренция между ними? В какой степени это позволило обеспечить экономию бюджетных средств? Насколько существенно пришлось для этого пожертвовать качеством?
Базовые макроэкономические законы суровы: если при неизменном спросе снизить объём предложения, то неизбежно либо вырастет цена, либо снизится качество, либо то и другое одновременно. Таким образом, импортозамещение подразумевает либо снижение объёмов закупок, либо снижение качества закупаемой продукции – разумеется, если мы не говорим о ситуации с резким улучшением финансовых возможностей покупателя. Разумеется, параллельно с этим поддерживаемые протекционистскими мерами отрасли получают дополнительный рынок сбыта, что в перспективе должно положительно сказаться на всей национальной экономике в целом. Однако новые отрасли не создаются за год-два, а значит перспектива эта в лучшем случае среднесрочная.
Механизмы импортозамещения можно использовать лишь как механизмы тонкой настройки, дабы возможность среднесрочных и долгосрочных позитивных тенденций не была сведена на нет краткосрочными негативными экономическими эффектами.
Возможности импортозамещения в коммерческих закупках в сравнении с госзакупками
Если в контексте бюджетных расходов импортозамещение в краткосрочной перспективе создаёт риск снижения качества государственных и муниципальных услуг, то в контексте закупок коммерческих учреждений главным риском является повышения стоимости закупаемой, а значит и выпускаемой продукции при одновременном сокращении объёмов инвестпрограмм. Таким образом, в худшем варианте мы говорим о возможном развитии одних отраслей за счёт гарантированного кризиса других.
Минимизировать эти риски в значительной мере способны тонкие инструменты, предложенные Министерством экономического развития для контрактной системы – это уже упомянутые выше преференции отечественным поставщика и принцип «третий лишний». Ведь импортозамещение может относительно безболезненно реализовываться лишь при закупке продукции отраслей, в которых отечественные производители уже могут выставить не только эксклюзивное, но и массовое конкурентоспособное предложение, и обе указанные выше схемы и позволяют нивелировать риск отсутствия конкурентоспособного предложения отечественных поставщиков.
Да и сама по себе отраслевая специализация мер по импортозамещению крайне важна для его точечного внедрения. Ведь создание новых отраслей экономики всё же первично по отношению к формированию «льготных» рынков сбыта для этих отраслей. А значит, даже относительно «мягкое» предписание заказчикам ориентироваться на отечественных производителей может не навредить лишь там, где эти производители уже есть и способны удовлетворить потребности заказчика.
Отраслевая специализация и накладывает ограничение на эффективное использование универсальных стандартов импортозамещения в сфере действия Закона № 223-ФЗ: ведь сколь бы ни была обширна номенклатура госзаказа, спектр продукции для нужд коммерческих заказчиков всё равно обширнее, а значение отраслевой специфики куда выше. В конце концов, закупки госкомпаний охватывают не только обслуживание деятельности профессиональных администраторов и оказание социально значимых услуг, но и оборудование сложных производств и инфраструктурных объектов.
К сожалению, многие отечественные производства требуют по меньшей мере модернизации. Даже аккуратнейшие меры по импортозамещению в сфере закупки медоборудования обернулись дискомфортом для конечных потребителей медицинских услуг. Но риски последствий поставки ненадлежащей продукции для той же атомной энергетики куда выше. А значит, при отказе в доступе иностранным товарам очень важно устанавливать адекватные критерии эквивалентности.
Допустимые отрасли и механизмы импортозамещения в сфере закупок по Закону № 223-ФЗ
Ситуация на валютном рынке создаёт условия, при которых импортная продукция даже в открытых конкурентных условиях проигрывает отечественной просто по соображениям цены. Дополнительным механизмом для заказчика, являющегося субъектом Закона № 223-ФЗ, могло бы стать разрешение самостоятельно устанавливать в положении о закупках и закупочной документации преференции для продукции, произведённой в ЕАЭС – ведь в сфере коммерческих закупок никто лучше заказчика не определит, в какой мере он может оказаться от импорта безболезненно и, главное, какие критерии эквивалентности установить при отсечении иностранных предложений в пользу российских аналогов. Если сегодня добровольный запрет на допуск к закупке зарубежного участника справедливо трактуется как нарушение ст. 17 Закона «О защите конкуренции», то после дополнения Закона № 223-ФЗ соответствующей новеллой этот запрет – в объёме и в порядке, прописанном положением о закупках – мог бы стать легальной мерой заказчика по поддержке отечественных производителей.
Универсальные предписания с перечнями продукции, предназначенной к импортозамещению, должны устанавливаться с осторожностью и на основании запрет импорта определённой продукции лишь в том случае, если из стран ЕАЭС поступили по крайней мере два предложения о поставке такой продукции. Такие перечни, кроме того, устанавливать лишь для такой продукции, которая имеет универсальный характер и закупается любой организации (те же канцтовары и клининговые услуги, которые так удачно вписались ещё в первую редакцию Постановления Правительства РФ № 616) – это позволит, с одной стороны, привлечь к импортозамещению максимально широкий круг заказчиков, подпадающих по действие Закона № 223-ФЗ, но при этом не затрагивать закупки специфической продукции. Собственно отраслевые запреты импорта могут быть эффективны, а подчас необходимы в очень узких и особенных отраслях, прямо связанных с национальной обороной и безопасностью.
Весьма рискованным представляется использование при импоротозамещении подходов, аналогичных тем, что были предписаны для поддержки малого бизнеса – т.е. обязательное предоставление определённой доли закупок отечественным производителям. При реализации всех указанных выше механизмов эта доля и без того будет немаленькой, но автоматическое установление единого процента для всех субъектов Закона № 223-ФЗ сделает эту норму просто невыполнимой. Тот же относительно небольшой процент, предписанный для размещения у малого бизнеса, даже с учётом обширных исключений при его исчислении уже сегодня вызывает объективные трудности у ряда заказчиков.
Наконец, при установлении любого нового механизма импортозамщения важно понимание того, что поддержка отечественных производителей не должна сказываться кардинальным образом на количестве и качестве продукции, потребляемой национальной экономикой. Иными словами, меры по стимулированию импортозамещения по-настоящему эффективны лишь в тех сегментах, где выпадающие импортные поставки могут быть оперативно замещены за счёт продукции национального производства. В противном случае дефицит отдельных товаров сам по себе может стать препятствием для роста экономики в целом и перерабатывающих отраслей в частности. Для субъектов Закона № 223-ФЗ, имеющих особое социальное значение, этот риск учитывать особенно важно.
В современной экономике импортозамещение является мерой скорее исключительной, а не регулярной, и временной, а не постоянной. В Послании Президента России Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года, которым были провозглашены базовые принципы реализации политики импортозамещения, продолжительность действия таких мер определяется в три-пять лет, то есть в рамках среднесрочной перспективы, после чего отечественные производства, получив мощный импульс развития, уже смогут конкурировать с иностранными аналогами. Сама по себе конкуренция необходима и в национальном, и в международном масштабе – ведь в XXI веке даже самая мощная национальная экономика не способна удовлетворить внутренней спрос без привлечения иностранных товаров. Но для построения такой экономики важно, чтобы основным предметом импорта было в первую очередь сырьё, а продукция глубокой переработки и высокотехнологичные товары производились в значительной степени отечественными предприятиями.