Протекционизм в государственных закупках, в том числе запреты и ограничения для иностранных поставщиков, рассматривается традиционно как часть политики импортозамещения. Политика импортозамещения, в свою очередь, нацелена на развитие конкурентоспособных отечественных производств. Таким образом, закупочный протекционизм помогают развитию в России таких предприятий, которые могут удовлетворить внутренний спрос и оказаться сильнее конкурентов на международном рынке.
Вот только те инструменты, с помощью которых политика импортозамещения реализуется в закупках, часто не способствует, а только препятствует достижению этой цели.
Закупочный протекционизм
Система поддержки российских поставщиков базируется на трёх инструментах: преференции для российских поставщиков[1], запрет доступа для иностранных поставщиков по принципу «третий лишний»[2] и полный запрет доступа для иностранных поставщиков[3]. Дополнительной мерой стимулирования для заказчиков в конце 2020 года стало квотирование закупок у производителей из стран ЕАЭС[4].
Квоты для всех регулируемых заказчиков были установлены схожие – а вот инструменты для исполнения этих квот совершенно различны. Проще говоря, государственные и муниципальные заказчики могут просто «не пускать» иностранца в свою закупку: полдюжины постановлений Правительства РФ позволяют им это делать. А вот у госкомпаний, в отличие от госзаказчиков, такого права нет. В результате они вынуждены одновременно выполнить две несовместимые задачи: обеспечить закупочный протекционизм и не ограничить конкуренцию. Тот же самый регулятор, который называл «неконкурентные» закупки в смысле Закона № 223-ФЗ ужасными и неподобающими, теперь советует именно с помощью таких закупок исполнять эти квоты. Правда, он же планирует ограничить их количество 10%, хотя любому практику известно, что к ограничению конкуренции эти закупки не имеют никакого отношения.
Квоты по целому ряду категорий закупаемой продукции доходят до 90% (пусть не сразу, а лишь к 2023 году). И помимо вполне очевидной продукции вроде водонагревательных котлов квоты установлены, например, для ноутбуков, смартфонов и электронных планшетов: не менее половины в 2021 году и не менее двух третей в 2023 году из их числа должны быть произведены в ЕАЭС. А Минпромоторг предлагает и вовсе ввести запрет на приобретение госзаказчиками иностранной электроники.
Хочется спросить, действительно ли стратегически выигрышным является подход «мы будем закупать товары хуже и дороже, лишь бы из ЕАЭС»? В некотором смысле это вопрос из сферы феноменологии закупок и их целеполагания: нужна ли закупка лишь для того, чтобы обеспечить рынок сбыта тому или иному поставщику, или для того, чтобы обеспечить ресурсы для производства и для оказания гражданам государственных услуг?
Ответы на эти вопросы даны уже несколько лет назад Президентом России.
Указания Президента России
Необходимость поддержки отечественных производителей, в том числе и при проведении регулируемых закупок, была провозглашена Президентом России ещё в 2014 году. При этом были верно и предельно ясно сформулированы ориентиры проведения такой политики: «в течение трех-пяти лет мы должны обеспечить людей качественными и доступными по цене лекарствами и продуктами питания в значительной степени, конечно, собственного производства»[5]. То есть цель импортозамещения – не закрыть внутренний рынок для иностранных производителей, а открыть внешние рынки для производителей российских.
Закупочный протекционизм не создаёт конкурентоспособные производства, а лишь позволяет выйти на новые мощности уже существующим. Попытка же подмены понятий приводит в данном случае к подмене результата формальными цифрами, которые отражают лишь объём подрядов, доставшихся отечественным поставщикам, но не качество их производств.
Если же рассматривать закупки как составную часть функционирования национальной экономики и государства, то бездумный протекционизм предстаёт явлением куда более опасным. Он не содержит потенциала повышения конкурентоспособности российских производств, а прямо стимулирует их к стагнации технологий: ведь зачем вкладываться в модернизацию и повышения качества, если рынок сбыта и так обеспечен? Например, сегодня «импортозамещение» в сфере госзакупок лекарств и медицинских изделий по сути превратилось в обеспечение рыка сбыта для фармацевтов – причём не только для добросовестных, но и для любых, получивших формальное подтверждение российской локализации. В результате даже самый опытный врач часто не в силах помочь больному только потому, что не может легально закупить для него необходимое лекарство. А то, что искусственное ограничение предложений приводит к дефициту товаров одновременно с их удорожанием, верно для рынка лекарств в той же мере, что и для любого другого рынка.
Поддержка российских участников регулируемых закупок
Означает ли всё, сказанное выше, что российским производителям вовсе не стоит оказывать поддержку? Разумеется, такую поддержку оказывать совершенно необходимо! Но скорее необходимы не запреты для иностранных поставщиков, а преференции для российских. Хорошей основой для реализации такого подхода могли бы стать, при условии некоторых доработок, для государственных заказчиков приказ Минфина России о преференциях российским производителям[6], а для госкомпаний — Постановление Правительства РФ по тому же вопросу[7].
Разумеется, для этого соответствующие нормативные акты должны быть тщательно и вдумчиво переписаны. Необходима дифференциация «ставок» ценовых преференций: для какой-то отрасли достаточно преференции 15%, а для какой-то и 40% может быть мало. Необходимо вспомнить о том, что преференция в закупках может быть и неценовой: так, для российских поставщиков можно предусмотреть, например, льготные требования к срокам поставки, а для иностранных, наоборот, увеличение отсрочки платежа. Хорошей мерой поддержки могло бы стать снижение уровня обеспечения заявки и особенно обеспечения контракта для российского поставщика по сравнению с иностранным.
Здоровый протекционизм — это всегда сложная и поэтапная настройка. Если в стране нет соответствующего современного производства, то нет ничего зазорного в том, чтобы закупать иностранную продукцию (в конце концов, в условиях глобального рынка ни одна страна мира, кроме КНДР, не пытается обеспечить свои товарные потребности лишь внутренними производствам). Следующий шаг — постараться обеспечить размещение в стране иностранных производств. Лишь после того, как получилось воспроизвести их технологический процесс на должном уровне, можно и нужно вводить преференции в регулируемых закупках для российских производителей. Но вот эффективный с точки зрения национальной экономики запрет на участие в закупках иностранных поставщиков возможен лишь в тех сферах, в которых российские поставщики уже смогли сами успешно выйти на международные рынки. Ведь протекционизм в регулируемых закупках — это всегда не самоцель, а лишь одно из средств развития национальной экономики.
Дмитрий Казанцев,
руководитель Департамента правового регулирования B2B—Center
С полной версией материала можно ознакомиться в журнале «Госзаказ: управление, размещение, обеспечение», № 62.
[1] Постановление Правительства РФ от 16.09.2016 № 925 и приказ Минфина России от 04.06.2018 № 126н.
[2] Постановления Правительства РФ от 30.04.2020 № 617, от 10.07.2019 № 878, от 22.08.2016 № 832, от 30.11.2015 № 1289 и от 05.02.2015 № 102.
[3] Постановления Правительства РФ от 30.04.2020 № 616, от 21.12.2019 № 1746 и от 16.11.2015 № 1236.
[4] Постановления Правительства РФ от 03.12.2020 № 2013 и № 2014.
[5] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014.
[6] Приказ Минфина России от 04.06.2018 № 126н.
[7] Постановление Правительства РФ от 16.09.2016 № 925.